在完成十余篇國(guó)家公園專(zhuān)欄文章后，原本下半年已不想討論國(guó)家公園體制工作的操作細(xì)節(jié)，先聚焦野生動(dòng)物保護(hù)（對(duì)豹亞科動(dòng)物已有重要發(fā)現(xiàn)），靜等《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》）修改、上會(huì)、發(fā)布。計(jì)劃沒(méi)有變化快，國(guó)家公園在不到一個(gè)月的時(shí)間里兩上中央深改組會(huì)議：6月26日，祁連山國(guó)家公園試點(diǎn)方案在中央深改組36次會(huì)議上通過(guò)；7月19日，作為未來(lái)國(guó)家公園工作頂層設(shè)計(jì)的《總體方案》在中央深改組第37次會(huì)議上獲得通過(guò)。盡管爭(zhēng)論不斷，但在祁連山事件反映出來(lái)的嚴(yán)重局勢(shì)下，在早于原先時(shí)間表的第37次會(huì)議上中央先通過(guò)了這個(gè)方案，其中提出了“生態(tài)保護(hù)第一”和“最嚴(yán)格的保護(hù)”，就是說(shuō)明在這個(gè)不改不行、誰(shuí)研究的方案都不一定行的領(lǐng)域， 先干起來(lái)再說(shuō)。9月26日，這個(gè)方案趕在十九大前公布，未來(lái)中國(guó)國(guó)家公園體制的頂層設(shè)計(jì)被和盤(pán)托出； 10月18日，十九大報(bào)告中又兩次提到國(guó)家公園并強(qiáng)化了《總體方案》中的說(shuō)法：“國(guó)家公園體制試點(diǎn)積極推進(jìn)……建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。這個(gè)方案到底說(shuō)了些什么？和祁連山事件什么關(guān)系？能否解決目前試點(diǎn)中的難題？《總體方案》出臺(tái)后國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)該怎么干？其他對(duì)國(guó)家公園感興趣但沒(méi)有被列入試點(diǎn)區(qū)的地方還有沒(méi)有機(jī)會(huì)？國(guó)家公園體制對(duì)整個(gè)自然保護(hù)地體系有什么影響？從本期起，筆者再用十篇左右的文章解讀《總體方案》和評(píng)析各試點(diǎn)區(qū)的進(jìn)展，希望讀者在關(guān)鍵時(shí)候、重要領(lǐng)域能明就里、不虛此讀。

對(duì)祁連山事件事不宜遲、典不宜輕的處理催化了《總體方案》

《總體方案》的“毛坯”是2015年1月十三部委發(fā)布的《國(guó)家公園體制建立試點(diǎn)方案》。從十三部委發(fā)布聯(lián)合發(fā)布， 從試點(diǎn)到建立，從《生態(tài)文明體制改革總體方案》的“更嚴(yán)格保護(hù)”到《總體方案》的“最嚴(yán)格的保護(hù)”，從《總體方案》的超前發(fā)布，從《總體方案》的“構(gòu)建以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系” 到十九大報(bào)告中的“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，都可以得出一個(gè)結(jié)論：對(duì)自然保護(hù)地和國(guó)家公園，中央更重視了且更強(qiáng)調(diào)了生態(tài)保護(hù)，更強(qiáng)調(diào)了國(guó)家公園的作用，其后的背景是祁連山事件。

習(xí)近平總書(shū)記對(duì)祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)祁連山保護(hù)區(qū)，多數(shù)區(qū)域位于甘肅張掖市境內(nèi)）的相關(guān)問(wèn)題有過(guò)三次批示，但相關(guān)省的做法可稱(chēng)之為屢教不改。最終，祁連山保護(hù)區(qū)的違法亂紀(jì)問(wèn)題由中央直接處理， 波及全國(guó)并持續(xù)到現(xiàn)在，從其影響和重要性來(lái)看都可稱(chēng)為祁連山事件。祁連山保護(hù)區(qū)依法（《自然保護(hù)區(qū)條例》，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）應(yīng)該接近禁區(qū)（雖然1 9 9 4 年施行的《條例》不一定都合理），但現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)了規(guī)則被改、區(qū)域幾近開(kāi)發(fā)區(qū)的局面。2016年底，中央第七環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)甘肅省開(kāi)展環(huán)境保護(hù)督察； 2017年4月，中央環(huán)境保護(hù)督察組向甘肅省委、省政府進(jìn)行了反饋，問(wèn)題的重點(diǎn)之一就是祁連山保護(hù)區(qū)。按照國(guó)家有關(guān)部門(mén)關(guān)于祁連山問(wèn)題的通報(bào)，祁連山范圍內(nèi)的違法亂紀(jì)不僅體現(xiàn)在基層操作層面，還上升到了高層規(guī)則制定及規(guī)劃調(diào)整和項(xiàng)目審批層面。

——規(guī)則制定上，《條例》列出了十項(xiàng)禁止行為（第二十六條，砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙等活動(dòng)，可以簡(jiǎn)稱(chēng)“十項(xiàng)全不能”， 不一定合理，但迄今仍是這個(gè)領(lǐng)域的上位法），而《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》只禁了“狩獵、墾荒、燒荒”三項(xiàng)，為最普遍的開(kāi)礦開(kāi)了口子；又如，2013 年修訂的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采審批管理辦法》，允許在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)開(kāi)采礦產(chǎn)，違背《礦產(chǎn)資源法》《條例》等上位法的規(guī)定；《甘肅省煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展實(shí)施方案》違規(guī)將保護(hù)區(qū)內(nèi)11處煤礦予以保留……

——項(xiàng)目審批上，祁連山保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置采礦、探礦權(quán)144宗， 2014年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)調(diào)整保護(hù)區(qū)劃界后，甘肅省國(guó)土資源廳仍然違法違規(guī)在保護(hù)區(qū)內(nèi)審批和延續(xù)采礦權(quán)9 宗、探礦權(quán)5宗。2015年環(huán)保部對(duì)張掖市政府的約談中指出大海銅礦問(wèn)題突出，甘肅省國(guó)土資源廳仍然向大海銅礦發(fā)放了探礦許可證；甘肅省林業(yè)部門(mén)違規(guī)向位于實(shí)驗(yàn)區(qū)的天祝縣冰河溝和石門(mén)溝金沙峽旅游項(xiàng)目發(fā)放行政許可……

——基層操作層面上更是肆無(wú)忌憚，水電設(shè)施建設(shè)繁多，保護(hù)區(qū)及其外圍存在大量水電站建設(shè)；實(shí)驗(yàn)區(qū)旅游設(shè)施涉嫌未批先建；張掖市政府未按照環(huán)保部約談要求制定礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理方案，沒(méi)有按要求對(duì)位于緩沖區(qū)的寺大隆二級(jí)電站進(jìn)行依法取締關(guān)閉，造成4.5公里河段斷流。

大規(guī)模無(wú)序采探礦活動(dòng)，造成祁連山地表植被破壞、水土流失加劇、地表塌陷等問(wèn)題突出，草場(chǎng)局部退化（參見(jiàn)圖1到圖3，祁連山范圍內(nèi)盡管風(fēng)光秀美，但企業(yè)眾多，礦企、電企尤甚）。

圖1-3：祁連山保護(hù)區(qū)的電力企業(yè)和開(kāi)采后的礦坑

早在2015年9月，環(huán)保部就對(duì)張掖市等三部門(mén)進(jìn)行了約談并要求整改。約談一年后，環(huán)保部衛(wèi)星中心在對(duì)祁連山保護(hù)區(qū)的人類(lèi)活動(dòng)變化情況進(jìn)行跟蹤遙感監(jiān)測(cè)時(shí)，仍然發(fā)現(xiàn)多處工礦用地規(guī)模在擴(kuò)大；而2016年底中央環(huán)境保護(hù)督察組在對(duì)甘肅省的督察后發(fā)現(xiàn)，祁連山生態(tài)破壞問(wèn)題依然，排查出違規(guī)項(xiàng)目近200個(gè)。這些惡劣舉措，別說(shuō)是將保護(hù)區(qū)當(dāng)禁區(qū)，已經(jīng)接近開(kāi)發(fā)區(qū)了。對(duì)這樣的事件的處理，當(dāng)然事不宜遲、典不宜輕，只是處理之快、典罰之重前所未有，使環(huán)保終于成為地方主要領(lǐng)導(dǎo)的主要考慮事項(xiàng)—— 中央全面問(wèn)責(zé)、按反腐力度和方式來(lái)處理！

這個(gè)事件上升到中央層面來(lái)處理是在2017年4月前后，其后就有國(guó)人看得見(jiàn)的問(wèn)責(zé)和看不見(jiàn)的《國(guó)務(wù)院研究祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題督查和保護(hù)修復(fù)工作的會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)務(wù)院祁連山紀(jì)要》）和《祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《祁連山方案》）?？吹靡?jiàn)的問(wèn)責(zé)從4月持續(xù)至今，根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的通報(bào)，包括3名省級(jí)、8名廳級(jí)和數(shù)十名處級(jí)干部在內(nèi)，甘肅諸多官員被問(wèn)責(zé)。這樣大的力度，不僅說(shuō)明生態(tài)保護(hù)紅線真紅了，更產(chǎn)生了全面的后續(xù)影響： 中央對(duì)各省的環(huán)保督察將自然保護(hù)區(qū)作為了工作重點(diǎn)；一系列文件相繼出臺(tái)，如7月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十八條規(guī)定：“當(dāng)事人約定在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域內(nèi)勘查開(kāi)采礦產(chǎn)資源，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或者損害環(huán)境公共利益的，人民法院應(yīng)依法認(rèn)定合同無(wú)效”；又如甘肅省的《甘肅省貫徹落實(shí)中央環(huán)境保護(hù)督察反饋意見(jiàn)整改方案》（《方案》公開(kāi)稿全文62次提及“祁連山”）指出： 對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置的商業(yè)探采礦權(quán)，限期退出；對(duì)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前已存在的合法探采礦權(quán)，以及自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之后各項(xiàng)手續(xù)完備且已征得保護(hù)區(qū)主管部門(mén)同意設(shè)立的探采礦權(quán)，分類(lèi)提出差別化的補(bǔ)償和退出方案，并組織實(shí)施；對(duì)不符合自然保護(hù)區(qū)相關(guān)管理規(guī)定但在設(shè)立前已合法存在的其他歷史遺留問(wèn)題，制定方案，分步推動(dòng)解決（下篇文章“國(guó)家公園的天是法治的天，國(guó)家公園的礦要永久地曠” 將專(zhuān)門(mén)討論如何利用國(guó)家公園體制根除采礦毒瘤）。而對(duì)《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》， 甘肅省已經(jīng)開(kāi)始撥亂反正，明確再修訂，且修訂草案已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了按照《國(guó)務(wù)院祁連山紀(jì)要》精神明確有關(guān)體制方面的內(nèi)容：“保護(hù)區(qū)所在地黨委和人民政府要落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，切實(shí)承擔(dān)起保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的主體責(zé)任”，嚴(yán)格落實(shí)地方主體責(zé)任。

公眾暫時(shí)看不見(jiàn)的《祁連山方案》，在6月26日深改組第36次會(huì)議上獲得通過(guò)——中央直接用建立國(guó)家公園體制的方式來(lái)統(tǒng)籌解決祁連山的問(wèn)題；而到底什么是國(guó)家公園體制，第37次會(huì)議通過(guò)的《總體方案》完成了頂層設(shè)計(jì)（共有七節(jié)二十三條，后附重點(diǎn)任務(wù)分工）。從這些影響來(lái)看，祁連山事件在中國(guó)的環(huán)保史上具有四方面標(biāo)志性意義：①對(duì)環(huán)保，中央是真追責(zé)、動(dòng)真格；②地方政府管不了，中央來(lái)管，祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)就是中央直接介入、中央深改組直接審批試點(diǎn)方案的；③代價(jià)再大也要治，傷有多深，藥就有多猛。例如，所有的自然保護(hù)區(qū)都要退礦； ④用全面的體制解決全面的問(wèn)題， 權(quán)責(zé)利明確才能確保守土有責(zé)和有力守土。

不過(guò)，《總體方案》的一些措辭顯然也受了祁連山事件的影響。例如，在第二節(jié)“科學(xué)界定國(guó)家公園內(nèi)涵”（五條）“明確國(guó)家公園定位”中明確了國(guó)家公園“屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”。這與《生態(tài)文明體制改革總體方案》中的表述有了差異——“國(guó)家公園實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)”。因此，理解《總體方案》，必須首先準(zhǔn)確理解“保護(hù)”，然后全面理解“體制”。

如何理解《總體方案》中的“最嚴(yán)格的保護(hù)”

如果將保護(hù)理解為嚴(yán)防死守性質(zhì)的protection的話，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)， 從“更”到“最”這一字之變更類(lèi)似矯枉過(guò)正，更多地反映了一種態(tài)度、表明了一種決心；如果將保護(hù)理解為“wise use”意義的conservation的話，則最嚴(yán)格的保護(hù)并非最嚴(yán)的“防”和最死的“守”，而是在細(xì)化保護(hù)需求的情況下采取更精準(zhǔn)、執(zhí)行更有力（從全民公益的角度來(lái)看也是更有利） 的管理（包括保護(hù)和利用，具體可參見(jiàn)《為何和如何讓國(guó)家公園實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)》一文，載于《中國(guó)發(fā)展觀察》2017年第1期）。即真要“生態(tài)保護(hù)第一”，必須嚴(yán)格遵循科學(xué)規(guī)律，準(zhǔn)確把握保護(hù)需要。否則，只按目前的《條例》盲目發(fā)力，可能事倍功半。打個(gè)比方，將國(guó)家公園納入生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，這條紅線必須“又紅又專(zhuān)”，既要讓其有威力，也要讓其有科學(xué)性。

這方面的科學(xué)規(guī)律是什么呢？ 對(duì)自然保護(hù)地形成有效的國(guó)土空間用途管制，從本質(zhì)上說(shuō)是基于管理目標(biāo)對(duì)具體的土地利用方式進(jìn)行限制，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)綜合效益的最大化。而現(xiàn)實(shí)中的自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃，仍然缺乏對(duì)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過(guò)程的認(rèn)識(shí)，缺乏對(duì)以土地權(quán)屬為代表的社會(huì)經(jīng)濟(jì)限制的統(tǒng)籌考量。例如，《條例》“在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施”這樣的“一刀切” 規(guī)定，就與某些情況下生態(tài)保護(hù)的需要脫節(jié)：許多保護(hù)物種與適當(dāng)范圍、適當(dāng)方式、適當(dāng)強(qiáng)度的生產(chǎn)形成了類(lèi)似“共生”的關(guān)系。在有這樣的人地關(guān)系的區(qū)域，禁絕人類(lèi)的活動(dòng)，反而不利于保護(hù)（如三江源適當(dāng)強(qiáng)度的游牧與草原生態(tài)系統(tǒng)之間的良性互動(dòng)，適當(dāng)強(qiáng)度和方式的水稻生產(chǎn)與朱鹮保護(hù)之間的良性互動(dòng)）。這方面，加拿大國(guó)家公園管理局（PARKS CANADA）只是分區(qū)給出了禁止清單且說(shuō)明這些行為可能對(duì)生態(tài)造成的破壞，對(duì)公路等可能產(chǎn)生負(fù)面影響的也只是盡可能用修建動(dòng)物通道的辦法來(lái)力求保護(hù)和發(fā)展兩全。

類(lèi)似地，美國(guó)FWS（魚(yú)和野生動(dòng)物保護(hù)局）認(rèn)為自然保護(hù)區(qū)是一個(gè)根據(jù)保護(hù)對(duì)象特性（即保護(hù)需求）進(jìn)行集約化、科學(xué)化管理的區(qū)域， 是須采取各種人為干預(yù)措施管理自然生態(tài)系統(tǒng)， 包括計(jì)劃火燒（ p r e s c r i b e d f i r e ） 、動(dòng)態(tài)管理如克拉瑪斯下游保護(hù)區(qū)的移動(dòng)濕地（walking wetland project），把保護(hù)區(qū)占比28%的農(nóng)田租給農(nóng)戶(hù)耕種，4年后變?yōu)闈竦兀?4年后再變?yōu)檗r(nóng)田，這樣可抑制農(nóng)業(yè)害蟲(chóng)和增加土壤肥力；洪堡海灣保護(hù)區(qū)每年5月至11月候鳥(niǎo)遷走后可以放牧，12月至翌年4月作為冬候鳥(niǎo)棲息地時(shí)則禁止放牧）等。這樣的科學(xué)性也已經(jīng)在《總體方案》中體現(xiàn)出來(lái)，如《條例》第二十八條“禁止在自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)開(kāi)展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，《總體方案》中卻已經(jīng)在第（十四）條中不一刀切地禁止。

但不管是p r o t e c t i o n 還是conservation，都要遵循規(guī)則，我國(guó)這方面基于科學(xué)規(guī)律的管理規(guī)則是什么呢？現(xiàn)實(shí)情況是，定規(guī)則時(shí)唯恐不嚴(yán)，批項(xiàng)目時(shí)哪管有無(wú)。自1994年《條例》施行以來(lái)，保護(hù)區(qū)亂象頻仍，不僅保護(hù)區(qū)邊界為項(xiàng)目騰地成為常態(tài)，明知在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)相關(guān)審批部門(mén)仍然批建項(xiàng)目、相關(guān)地方政府未批先建項(xiàng)目也不是新聞。對(duì)這些痼疾，相關(guān)部門(mén)多次出臺(tái)文件，力求對(duì)癥下藥。例如，環(huán)境保護(hù)部等九部委的文件（環(huán)發(fā)[2015]57號(hào)）《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》中明確：各地要抓緊制定和完善本?。▍^(qū)、市）地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的調(diào)整管理規(guī)定，不得隨意改變自然保護(hù)區(qū)的性質(zhì)、范圍和功能區(qū)劃……對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)不得隨意調(diào)整。調(diào)整國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)原則上不得縮小核心區(qū)、緩沖區(qū)面積，應(yīng)確保主要保護(hù)對(duì)象得到有效保護(hù)，不破壞生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過(guò)程的完整性”。但仍然禁絕不了此類(lèi)現(xiàn)象。這方面，祁連山遠(yuǎn)非最?lèi)毫拥?，保護(hù)區(qū)被六次調(diào)減、核心區(qū)域被開(kāi)膛破肚（卡拉麥里山自然保護(hù)區(qū)，參見(jiàn)《為何和如何讓國(guó)家公園實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)》一文，載于《中國(guó)發(fā)展觀察》2017年第1期）； 保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)有35個(gè)采礦點(diǎn)（賀蘭山保護(hù)區(qū)）……幾乎可以說(shuō)，至少在生態(tài)價(jià)值國(guó)內(nèi)最高的西部，這種情況是常態(tài)，保護(hù)區(qū)自身難保，更有甚者被開(kāi)膛破肚—— 新疆卡拉麥里山自然保護(hù)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)卡山保護(hù)區(qū)）：“只要是礦產(chǎn)資源豐富的地方，就會(huì)被調(diào)出來(lái)”，從2015年發(fā)表的《卡山保護(hù)區(qū)野生動(dòng)物適宜性生境變化》一文可看出：由于受到公路、礦區(qū)、工業(yè)園區(qū)干擾和影響，卡山保護(hù)區(qū)的適宜性生境已經(jīng)從2000年開(kāi)始至今減少了45%，尤其是2007年準(zhǔn)東煤炭基地開(kāi)始建設(shè)以來(lái)呈加速下降趨勢(shì)。

這種保護(hù)區(qū)的亂象，首先是因?yàn)闊o(wú)人守土有責(zé)——在自然資源資產(chǎn)管理方面是體制機(jī)制出了問(wèn)題。自然保護(hù)區(qū)建立時(shí)“早劃多劃、先劃后建”的方針，使得劃定自然保護(hù)區(qū)時(shí)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的權(quán)利人身份、主管部門(mén)的權(quán)責(zé)、權(quán)利受損如何維權(quán)等未從操作層面予以明確，這就導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)的管理力度弱，事實(shí)上基本沒(méi)有權(quán)利人對(duì)權(quán)利受損進(jìn)行維權(quán)，管理機(jī)構(gòu)對(duì)各類(lèi)違法違規(guī)問(wèn)題更是有法卻無(wú)力杜絕；而且，自然保護(hù)區(qū)在計(jì)劃設(shè)立時(shí)大多未征求擬納入保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)所有土地（包括林地）權(quán)利人、既有村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的同意，未通過(guò)補(bǔ)償、置換、征用等措施與原來(lái)的權(quán)利人達(dá)成協(xié)議，這使得保護(hù)區(qū)劃定后按照《條例》的苛刻管理近似一種強(qiáng)制剝奪，自然很難形成“共搞大保護(hù)”的合力，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)倒有可能陷入向往美好生活的人民搞“發(fā)展戰(zhàn)爭(zhēng)的汪洋大海”，防不勝防。需要注意的是，自然保護(hù)區(qū)在這方面的體制缺陷是共性的——只是自然資源資產(chǎn)管理體制缺陷的局部。目前的自然資源資產(chǎn)管理體制，不僅將資產(chǎn)管理（確保保值增值）與資源監(jiān)管（規(guī)制市場(chǎng)失靈） 混淆，還使業(yè)主缺位、權(quán)責(zé)不清、權(quán)責(zé)利不對(duì)稱(chēng)。如國(guó)有土地所有權(quán)由國(guó)務(wù)院行使，實(shí)際中由地方政府資源管理部門(mén)代為行使，導(dǎo)致所有權(quán)與管理權(quán)不分，極易造成資產(chǎn)流失或在保護(hù)時(shí)相關(guān)部門(mén)缺少主動(dòng)性、審批項(xiàng)目時(shí)卻為經(jīng)濟(jì)利益放松要求。如果地方這個(gè)資源管理部門(mén)還被攤派招商引資任務(wù)的話（很多中西部省的基層地方政府的資源管理部門(mén)也都有招商任務(wù)），更難避免實(shí)質(zhì)上的“國(guó)門(mén)洞開(kāi)、監(jiān)守自盜”；再如，部分國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)名為國(guó)家所有，現(xiàn)實(shí)中卻淪為地方和企業(yè)自管自用；比這兩點(diǎn)更底層的體制問(wèn)題是央地財(cái)力事權(quán)不匹配， 中央審批事項(xiàng)多，事中事后監(jiān)督管理常不到位，而資源收益分配在各級(jí)政府間并不合理，資源所在地基層政府往往承擔(dān)更多事權(quán)。這種情況下，如果監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全，不可避免地會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。

所以，盡管中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)事業(yè)成就巨大（相對(duì)國(guó)家的投入， 中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)事業(yè)成就是巨大的，不僅生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)有目共睹，主要的陸生旗艦物種數(shù)量都在增長(zhǎng)，如國(guó)家林業(yè)局在全國(guó)野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程中確定的15個(gè)物種/種類(lèi)），在目前全球物種滅絕速度加快的情況下這個(gè)成就尤顯突出。但因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)體制建設(shè)沒(méi)有跟上，所以按生態(tài)文明的要求來(lái)看，目前的體制達(dá)不到要求。用國(guó)家公園體制加強(qiáng)祁連山的保護(hù)，這并非是說(shuō)只能用國(guó)家公園來(lái)實(shí)現(xiàn)保護(hù)地中的最嚴(yán)格保護(hù)， 只是：①?lài)?guó)家公園有體制。所有的社會(huì)公益事業(yè)，沒(méi)有體制就不可能實(shí)現(xiàn)其公益目標(biāo)，只有國(guó)家公園才是從建立成龍配套的體制入手，才可能解決地方陽(yáng)奉陰違或力不從心的痼疾。②國(guó)家公園會(huì)讓最高層矚目，體現(xiàn)的是中央事權(quán)，這樣才不會(huì)有人敢亂來(lái)。

完整地表述一下，《總體方案》提“最嚴(yán)格的保護(hù)”，是一種特殊時(shí)期的特別提法，采用這種提法有利于凸顯國(guó)家公園體制的獨(dú)特作用；且在明確國(guó)家公園“實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”的同時(shí)，開(kāi)篇也明確“推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用”，這與《自然保護(hù)區(qū)條例》幾乎不近情理地打造禁區(qū)相比的確是時(shí)代的進(jìn)步、科學(xué)的體現(xiàn)。所以， 對(duì)這種提法，應(yīng)理解為“最嚴(yán)格地按照科學(xué)來(lái)保護(hù)”，不應(yīng)理解為建禁區(qū)。如果最嚴(yán)格地按照科學(xué)來(lái)保護(hù)，國(guó)家公園體制建設(shè)不僅能真正建立起體現(xiàn)“保護(hù)為主、全民公益性?xún)?yōu)先”的體制，且能對(duì)《條例》等規(guī)則真正匡正糾偏，從而引領(lǐng)“建立分類(lèi)科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系”。

如何理解體制：事權(quán)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)相當(dāng)；中央出錢(qián)、指導(dǎo)有方

要實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格地按照科學(xué)來(lái)保護(hù)，不能是無(wú)根之木——要有體制保障?！犊傮w方案》用兩節(jié)專(zhuān)門(mén)給出了系統(tǒng)的體制機(jī)制保障。如果沒(méi)有這樣的保障，再多的目標(biāo)都是空話。還以祁連山為例，早有很多文件和規(guī)劃要求對(duì)這個(gè)區(qū)域加強(qiáng)保護(hù)，但大多無(wú)法落地。如《祁連山生態(tài)保護(hù)與建設(shè)綜合治理規(guī)劃》于2012年底由國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)， 建設(shè)期為2012至2020年，總投資79.4億元，其中在甘肅投資44.73億元。這個(gè)規(guī)劃已經(jīng)批復(fù)4年多了， 仍停在紙上。這是因?yàn)樵撘?guī)劃沒(méi)有明確資金籌措和投資渠道，也沒(méi)有安排專(zhuān)項(xiàng)資金，還沒(méi)有明確責(zé)任部門(mén)，即權(quán)、錢(qián)都模糊，這種規(guī)劃就只能有展示功能了。在國(guó)家公園體制試點(diǎn)過(guò)程中，各地也主要在為“權(quán)、錢(qián)”發(fā)愁，因?yàn)闆](méi)有“權(quán)、錢(qián)”相關(guān)的體制，不可能實(shí)現(xiàn)兩個(gè)統(tǒng)一行使（自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和國(guó)土空間用途管制），“兩個(gè)統(tǒng)一行使”再加上資金，才可能使加強(qiáng)保護(hù)有心也有力?！犊傮w方案》的第三節(jié)是“建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制”，第四節(jié)是”建立資金保障制度”，直接針對(duì)國(guó)家公園體制試點(diǎn)中的“權(quán)、錢(qián)”難題（參見(jiàn)《中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的相關(guān)概念、政策背景和技術(shù)難點(diǎn)》，載于《環(huán)境保護(hù)》2015年14期）。管理機(jī)構(gòu)憑什么實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一且體現(xiàn)公益性的管理？沒(méi)有資金支持如何體現(xiàn)公益性？這實(shí)際也是中國(guó)自然保護(hù)地管理的共性難題。既往，由于《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》）發(fā)布時(shí)條件所限、缺少經(jīng)驗(yàn)，對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題只能語(yǔ)焉不詳、讓地方探索?，F(xiàn)在，這兩節(jié)內(nèi)容，對(duì)許多在試點(diǎn)工作中已經(jīng)焦頭爛額但有心無(wú)力和百思未解只好虛以委蛇的地方政府或部門(mén)來(lái)說(shuō)，大體回答了“權(quán)、錢(qián)”難題，尤其是回答了“權(quán)、錢(qián)”難題的現(xiàn)實(shí)細(xì)化版：國(guó)家公園哪些是國(guó)家的、哪些是地方的？哪些歸國(guó)家管？國(guó)家能管好嗎？地方舍得嗎？ 地方舍的是什么、得的是什么？

這些問(wèn)題的答案，可以先看第三節(jié)“建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制”中的四方面內(nèi)容：管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一、分級(jí)行使所有權(quán)、構(gòu)建協(xié)同管理機(jī)制、建立健全監(jiān)管機(jī)制； 其背后的支撐是“建立資金保障制度”，主要內(nèi)容是“建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制”。這些內(nèi)容的起點(diǎn)是——管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一

第三節(jié)的內(nèi)容在國(guó)家公園體制“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的改革方向中居于首位，在《總體方案》的具體工作部署中也排在第一，主要就是統(tǒng)一，也是整個(gè)改革的基礎(chǔ)，而第三節(jié)說(shuō)清了國(guó)家公園體制建設(shè)中上下左右里外的關(guān)系——不同層級(jí)政府間、相關(guān)職能部門(mén)間、要合并的幾個(gè)保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部及統(tǒng)一后的管理機(jī)構(gòu)和地方政府的關(guān)系。國(guó)家公園體制建設(shè)要實(shí)現(xiàn)保護(hù)為主、全民公益性?xún)?yōu)先的目標(biāo)，就必須抓住碎片化和多頭管理這一基礎(chǔ)性問(wèn)題，打破部門(mén)和地域的限制， 強(qiáng)調(diào)以一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的視角來(lái)整合各類(lèi)保護(hù)地，使日常管理、綜合執(zhí)法、經(jīng)營(yíng)監(jiān)管等都政出一門(mén)。

《總體方案》中不僅明確了“整合設(shè)立國(guó)家公園，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一行使國(guó)家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)”，還明確了這個(gè)機(jī)構(gòu)有六大項(xiàng)權(quán)力：“履行國(guó)家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營(yíng)管理、社會(huì)教育管理和宣傳推介等職責(zé)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣c周邊社區(qū)關(guān)系。可根據(jù)實(shí)際需要，授權(quán)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)履行國(guó)家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)”；甚至也給出了禁令： “國(guó)家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類(lèi)型”。

這個(gè)政出一門(mén)既說(shuō)法明確、也禁令清晰。試想，如果不能在一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)一地一牌（需要注意的是，這個(gè)牌并非世界自然遺產(chǎn)那樣的價(jià)值品牌，而指有獨(dú)立管理規(guī)則和約束力并實(shí)際涵蓋日常管理任務(wù)的管理體系）、一地一主且整體用公益性的體制保障， 國(guó)家公園就只是原有保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上再掛一塊牌子。當(dāng)然， “統(tǒng)一”涉及既有利益結(jié)構(gòu)調(diào)整， 直接影響到“權(quán)、錢(qián)”，所以也是建立國(guó)家公園體制的難點(diǎn)所在。不把權(quán)、錢(qián)講清楚，這個(gè)統(tǒng)一就只是貌合神離。所以，還需要再看——分級(jí)行使所有權(quán)

這個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)是否真有權(quán)一統(tǒng)？這必須先明晰所有權(quán)，且在目前國(guó)情下，還只能分級(jí)行使。

分級(jí)行使所有權(quán)在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中已經(jīng)埋下了伏筆：“中央政府主要對(duì)石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域?yàn)┩?、珍稀野生?dòng)植物種和部分國(guó)家公園等直接行使所有權(quán)”?！犊傮w方案》中說(shuō)明“全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使，條件成熟時(shí)，逐步過(guò)渡到全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使”，其目的就是為了“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確”，使這個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)有權(quán)統(tǒng)才有責(zé)管。

既往，我國(guó)保護(hù)地的通病是產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)管理不到位、資產(chǎn)化管理與資源化管理邊界模糊?！犊傮w方案》中的提法都是有淵源、有出處因而也有支持的：如中央深改組通過(guò)的《關(guān)于健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)方案》中明確了“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，要按照所有者和管理者分開(kāi)和一件事由一個(gè)部門(mén)管理的原則，將所有者職責(zé)從自然資源管理部門(mén)分離出來(lái)，集中統(tǒng)一行使，負(fù)責(zé)各類(lèi)全民所有自然資源資產(chǎn)的管理和保護(hù)。要堅(jiān)持資源公有和精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，重點(diǎn)在整合全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，探索中央、地方分級(jí)代理行使資產(chǎn)所有權(quán)。”《總體方案》順承了這個(gè)方案，并明確了管理機(jī)構(gòu)的資格： “國(guó)家公園作為獨(dú)立自然資源登記單元，依法對(duì)區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記”。這樣，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)能在資源上“做主”，才可能在管理上“當(dāng)家”：對(duì)中央直接行使所有權(quán)的國(guó)家公園，其管理機(jī)構(gòu)當(dāng)仁不讓就是全部資源的主人；對(duì)部分資源由省政府代理行使的國(guó)家公園，其管理機(jī)構(gòu)實(shí)際也上收了過(guò)去常常為縣級(jí)地方行使的所有權(quán)且與六大項(xiàng)權(quán)力結(jié)合后同樣能實(shí)現(xiàn)對(duì)集體所有制資源的有效監(jiān)管。即管理機(jī)構(gòu)有權(quán)還有資格來(lái)統(tǒng)，統(tǒng)好以后不同層級(jí)政府間、管理機(jī)構(gòu)與地方政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系就易于分清，地方政府相關(guān)職能部門(mén)只能對(duì)國(guó)家公園實(shí)施自然資源監(jiān)管而非過(guò)去先到先得、占山為王式的交叉管理。概括起來(lái)，就是中央和地方以自然資源資產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行權(quán)利劃分，在資源管理上誰(shuí)是產(chǎn)權(quán)所有者誰(shuí)就有相應(yīng)的權(quán)責(zé)，在保護(hù)上以國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)進(jìn)行統(tǒng)一且唯一的管理， 在其他政府事務(wù)中以地方政府為主。至此，劃進(jìn)國(guó)家公園后，哪些是國(guó)家的、哪些是地方的、哪些歸國(guó)家管，這些問(wèn)題因此都有了明晰的答案。

當(dāng)然，從地方政府角度看來(lái)， 這就是實(shí)實(shí)在在的“交權(quán)”。因此，“方案”在關(guān)鍵地方也留了“圓角”，以免“傷人”，包括只是部分國(guó)家公園由中央行使所有權(quán)、有過(guò)渡期、根據(jù)實(shí)際需要整合資源環(huán)境方面的執(zhí)法權(quán)等。另外， 行使所有權(quán)也有多種實(shí)現(xiàn)方式。例如，是否通過(guò)保護(hù)地役權(quán)等多種方式，在不改變土地權(quán)屬的情況實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)一管理？這在南方集體林比例較高的試點(diǎn)區(qū)已經(jīng)成為落地任務(wù)，錢(qián)江源、南山等在試點(diǎn)工作中都提出了地役權(quán)應(yīng)用目標(biāo)，希望在土地權(quán)屬方面也實(shí)現(xiàn)“最嚴(yán)格地按照科學(xué)來(lái)保護(hù)”而非“一刀切”地贖買(mǎi)、包租加對(duì)人的生態(tài)移民（參見(jiàn)圖4，錢(qián)江源國(guó)家公園范圍內(nèi)的集體林，若被嚴(yán)格限定了土地利用方式和強(qiáng)度（原來(lái)的茶山只能種有機(jī)茶且范圍不能擴(kuò)大，其他集體林地上不得從事狩獵、砍伐、撫育、林下養(yǎng)殖），即便在生態(tài)保育區(qū)范圍也不必都贖買(mǎi)和移民）。

圖4錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)范圍內(nèi)的集體林

但是，從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不僅單靠一個(gè)縣建不了國(guó)家公園體制（10個(gè)試點(diǎn)區(qū)中有6個(gè)的現(xiàn)階段范圍全部在一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)中，即除中央批復(fù)實(shí)施方案的4個(gè)外，其他均以縣為主體在操作試點(diǎn)實(shí)施方案）， 單靠中央也不行，還需要——協(xié)同管理機(jī)制和建立健全監(jiān)管機(jī)制和建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制

自然資源權(quán)屬方面可以明晰不同層級(jí)政府的權(quán)責(zé)，但國(guó)家公園的管理中不僅有產(chǎn)權(quán)管理、資源監(jiān)管，還有為國(guó)家公園范圍中的居民提供的管理和服務(wù)，因此《總體方案》中明確“中央政府要履行應(yīng)有事權(quán)，加大指導(dǎo)和支持力度……國(guó)家公園所在地方政府行使轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)”。

支持的是什么呢？中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國(guó)家公園支出由中央政府出資保障……委托省級(jí)政府的由中央和省級(jí)政府根據(jù)事權(quán)劃分，分別出資保障。加大政府投入，推動(dòng)國(guó)家公園回歸公益屬性。“翻譯”一下，這話就是說(shuō)，國(guó)家公園、中央出錢(qián)。各地反正要?jiǎng)澤鷳B(tài)紅線，劃進(jìn)去的地方政府就不能把這塊地方“當(dāng)牛做馬”。但如果有幸被劃進(jìn)國(guó)家公園，中央出錢(qián)或補(bǔ)錢(qián)?！对圏c(diǎn)方案》沒(méi)表態(tài)的，《總體方案》終于給了說(shuō)法，諸多地方心有余而力不足的，這下就會(huì)明白：這個(gè)分級(jí)所有，后面是真金白銀，有“建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制”當(dāng)靠山。且這樣保障對(duì)地方實(shí)際產(chǎn)生的效果也明確為“加大政府投入，推動(dòng)國(guó)家公園回歸公益屬性”。即錢(qián)肯定能多拿，但條件是公益性也要多體現(xiàn)，這就使原來(lái)的各類(lèi)保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)和地方政府的“舍得”清楚了：舍去亂掙的錢(qián)、得到規(guī)范的餉、達(dá)成公益的實(shí)。

有權(quán)、有錢(qián)之后，地方政府不會(huì)蓄意亂來(lái)，但仍然存在管不好的可能，這與機(jī)構(gòu)能力、隊(duì)伍素質(zhì)、政策理解、歷史問(wèn)題等方面都有關(guān)。因此，還需要——建立健全監(jiān)管機(jī)制

自然資源資產(chǎn)管理和自然資源監(jiān)管，這是兩方面的管理，前者嚴(yán)格來(lái)說(shuō)可劃歸“私權(quán)”，即作為所有者的管理；后者則只能是公權(quán)，即避免所有者行使私權(quán)出現(xiàn)違背公權(quán)、不利公益的情況。自然資源監(jiān)管權(quán)是國(guó)土空間用途管制的重要內(nèi)容，在《總體方案》中體現(xiàn)為生態(tài)監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)測(cè)和生態(tài)文明制度執(zhí)行等，也包括公眾參與和社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)多方面的監(jiān)管，國(guó)家公園的產(chǎn)權(quán)單位更易于把握產(chǎn)權(quán)管理和治權(quán)公益的平衡。這一點(diǎn)是美國(guó)國(guó)家公園體制的重要經(jīng)驗(yàn)，如NPS （美國(guó)國(guó)家公園管理局）作為業(yè)主進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理，而EPA（美國(guó)環(huán)保署）對(duì)NPS進(jìn)行環(huán)保法規(guī)方面的監(jiān)管，以確保其日常管理和項(xiàng)目實(shí)施都符合環(huán)保方面的法規(guī)要求。

總結(jié)起來(lái)，有了基于產(chǎn)權(quán)歸屬的事權(quán)統(tǒng)一和相應(yīng)的資金保障， 各利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)利才能真正相當(dāng)，這個(gè)基礎(chǔ)上的監(jiān)管也才可能真正有效，不會(huì)再防不勝防。中央不僅出錢(qián)，還用《總體方案》使各部門(mén)、各地在國(guó)家公園體制繼續(xù)試點(diǎn)和國(guó)家公園建設(shè)中能被此方（案）指導(dǎo)，從而讓參與國(guó)家公園體制建設(shè)的各方在“看齊意識(shí)”中獲得“道路自信”，走好國(guó)家公園體制建設(shè)的全民公益大道；也希望“以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系”能按此“方”下藥一并解決“權(quán)、錢(qián)”難題。

解讀到這個(gè)份上，還有一些人覺(jué)得，地方多年來(lái)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的思想根深蒂固，何況不少?lài)?guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)還是地方的聚寶盆，《總體方案》即便給錢(qián)， 能給得比地方政府“靠山吃山”掙得多？很多地方都算過(guò)這樣的賬， 如湖南的張家界，當(dāng)初退出國(guó)家公園試點(diǎn)，多半就是把小賬算得太清楚了，未來(lái)估計(jì)只有“漲價(jià)界” 的命、難成“國(guó)家界”。其實(shí)，國(guó)家公園還是生態(tài)文明體制改革的先行先試區(qū)，國(guó)家公園體制建設(shè)不僅要解決保護(hù)地的問(wèn)題，也要作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的突破口。這種對(duì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的作用，換位思考一下便知。如果你是一位地方主要領(lǐng)導(dǎo)， 在已經(jīng)劃為保護(hù)區(qū)的土地上，如果還按過(guò)去的方式，必然會(huì)被中央環(huán)保督察收拾；但要按相關(guān)法規(guī)保護(hù)，則自己會(huì)背上沉重的財(cái)政包袱且面臨機(jī)構(gòu)編制有限、隊(duì)伍能力不足等問(wèn)題。這種情況下，要嚴(yán)格保護(hù)的資源由中央來(lái)建國(guó)家公園，機(jī)構(gòu)、資金、責(zé)權(quán)劃分的問(wèn)題由中央統(tǒng)籌解決，自己專(zhuān)心在國(guó)家公園外圍搞綠色發(fā)展、將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，放下包袱、輕裝上陣， 何樂(lè)不為？《總體方案》專(zhuān)門(mén)提出了“引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪?guó)家公園周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)”，未來(lái)還有專(zhuān)項(xiàng)資金支持，這就提醒了地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，搞國(guó)家公園，不僅要像甘肅一樣在壓力和新的制度（“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制”）下算政治賬，也要像美國(guó)一樣在發(fā)展國(guó)家公園中算大賬（美國(guó)國(guó)家公園每年給周邊社區(qū)帶來(lái)近200億美元的收入和近20萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位），這樣才能算明白生態(tài)文明時(shí)代自己的人生賬。

蘇楊，環(huán)境科學(xué)博士?，F(xiàn)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯。主要專(zhuān)注于人口、資源、環(huán)境政策的研究。

（原題：事權(quán)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)相當(dāng)，中央出錢(qián)、指導(dǎo)有方——解讀《建立國(guó)家公園體制總體方案》之一）